公元前221年，秦统一六国。统一后，秦始皇断然否定分封制，采取郡县制的国家治理形式。从此，“海内为郡县，法令由一统”，建立了中国历史上第一个君主专制中央集权的统一王朝。为了巩固统一王朝，强化君主专制中央集权，肃清吏治，保障政治有效运行，秦王朝统治者高度重视监察制度建设，创设了从中央到地方的监察体系。秦朝的监察制度，开中国两千多年大一统封建王朝监察制度之先河，既取得了积极成就，但也留下了深刻教训。
  前世今生——御史大夫官职如何确立
  监察制度是与国家治理形式变化紧密相连的一项制度。战国时期，随着郡县制、官僚制替代分封制和世袭制的国家治理形式，一种新的监察制度也在各国开始替代旧的监察制度。据《商君书·境内篇》记载，秦军在攻城时，领兵的将军要搭建木台，与国正监、王御史共同观察攻城情况，以评定士卒的殿（差）、最（优）。这固然是评定战功的需要，但也包含着对各级将士监督监察的目的，“国正监”“王御史”应当就是秦早期的中央监察官。商鞅变法后，秦建立了县乡制、军功爵制，随着秦领土的不断扩大，又完善为郡县制，陆续制定了一系列有关郡县、军功、官员管理的法令。
  秦统一后，从中央到地方建立起比较完备的监察制度。《汉书·百官公卿表》明确记载：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。”可知御史大夫不仅是最高的监察官，而且地位显赫。从相关文献碑刻记载看，御史大夫在实际政治活动中的官位排序上，仅次于丞相。秦统一前已有御史掌监察，统一后更名为御史大夫，加上了“大夫”二字，显然是其地位极大提高的标志。御史大夫下设两丞，其中御史中丞又称“御史中执法”，其职责是“受公卿奏事，举劾按章”，所领侍御史等负责具体事务。据《史记·秦始皇本纪》记载，秦统一后将全国划分为三十六郡，郡中设置郡守、郡尉、郡监。郡监，就是郡中掌管监察的官员。郡监又称“监御史”，表明是从中央御史系统派生出来的。根据最新发现的里耶秦简记载，郡监有专门的官署，称为“监府”，说明秦的监察与行政可能已经分开。郡对县也有监察，其官员在秦统一前称为“乘传客”，统一后称为“都吏”。
  秦的监察官员如何选拔尚不十分清楚，但从源远流长的“御史”名称看，无疑是从史官分化出来的。张家山汉简《二年律令》中有一篇《史律》，是汉初关于“史”的教育、考试、入仕的法律规定，秦也应该如此。“史”是一种世代相传的职业，史的儿子在17岁需要进入“学室”，称为“史学童”，经过三年学习，经过考试才能成为史。御史也应当是从这些史中选拔出来的佼佼者。汉初丞相张苍明习天下图书计籍，善用算律历，在秦时曾担任御史，这与他的文化水准是有关的。
  听命皇帝——御史大夫有哪些职权
  秦的最高监察官御史大夫“掌副丞相”，说明其职责并不仅仅是监察，还有行政职能，所以我们在《史记》中看到御史大夫在秦朝参与诸多重要的政务活动。如始皇二十六年下令群臣议帝号时，就有御史大夫（冯）劫的建议，秦二世时，有御史大夫德参议刻石颂德之事。还有一些碑刻铭文，也录有御史大夫参加政务活动的情况。御史，君主之史，本为君主左右演化而来，秦朝御史大夫掌管图籍，熟悉律令，同样表现出与皇帝的亲近关系。《汉书·朱博传》记载汉高祖刘邦设置御史大夫，其职责是“典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”，反映出御史大夫虽然“位次丞相”，但实际上对包括丞相在内的百官都有监督权。《汉书·高帝纪》记载皇帝的诏书，往往是由御史大夫下发丞相，再由丞相下发各地，也佐证了御史大夫地位之高。刘邦的制度，当承秦而来。
  监察是秦御史的主要职能，文献多有记载。如秦始皇三十五年侯生、卢生求仙药不得后逃亡，秦始皇“于是使御史悉案问诸生”。三十六年，东郡刻石出现咒秦始皇死之语，秦始皇“遣御史逐问”。秦二世杀害大将蒙恬，也是“遣御史曲宫乘传之代”。这些都说明御史直接听命皇帝，行使职权。元朝胡三省注《通鉴》时说：“秦置御史，掌讨奸猾，治大狱，御史大夫统之。”御史大夫是各类御史的统领。根据新发现的岳麓秦简，秦御史的权力涉及中央禁钱的调拨、官员的任免、刑狱的考课等，御史不少提议经过皇帝批准后成为国家法令。例如，有条令文说：“材官、趋发、发弩、善士敢有相责入舍钱酉（酒）肉及予者，捕者尽如此令，士吏坐之，如乡啬夫。赀丞、令、令史、尉史各一甲。丞相下，尉布，御史议，吏敢令后入官者出钱财酒肉，入时共分饮食及出者，皆【赀】二甲，责费。”
  在地方监察制度上，郡监对郡内案件的判决结果，有发回重审的权力，对犯错的官员，有举劾、调查权，收缴犯罪二千石官员的官印时也需要郡监参与。睡虎地秦简《语书》记载南郡的郡守腾曾“令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。”《语书》当是腾派遣乘传客循行前发布的公告。从岳麓秦简中的律令和汉初《二年律令》看，都吏的主要职责是举劾地方上不服从法令的官员，以及复核、判决地方的案件。从都吏的职责看，他们当从郡长官的亲信掾属且熟悉律令者中选任。秦朝县级官府的监察任务主要是由令史承担，监察的对象是官啬夫，即县属各部门的长官。监察的内容主要是公家财物的出入状况。岳麓秦简《关市律》规定，县官有买卖，须有令史监督。里耶秦简记载，秦始皇三十五年八月七日这天，因为县里官员的炊事员士伍得告发戍卒恶有赎耐罪，迁陵县少内沈从县府中出三百五十钱悬赏了他，令史华监督。简文将出钱数、时间、负责人、收款人、事由、监督者、书手一一记录，以备查核，从此可窥秦监察职能。
  总之，秦朝建立后，随着政治控制的强化，行政管理事务的复杂，官员数量的激增，监察成为国家治理的必要手段。因此，秦朝逐步建立起了从中央到地方的监察体系。尽管我们对秦监察系统的认识还不十分清晰，但通过文献和新出简牍材料，也能够看出其运行的大致情况。
  历史局限——御史大夫制度的贡献与宿命
  秦朝是中国历史上第一个统一的封建王朝，在继承战国以来监察制度的基础上，初步构建出一套监察体系，不仅极大丰富了秦朝政治制度的内涵，也具有深远的历史意义。首先，秦王朝统治者高度重视监察制度建设。御史大夫官职的创设以及御史大夫政治地位的提高，说明秦充分认识到监察在国家制度中的重要性。此后，历代王朝无不将监察制度作为国家制度建设的首要任务之一。后人说“二千年来之政，秦政也”，当然也包括监察制度在内。其次，秦王朝的监察制度指向明确。从现有材料看，加强君主专制中央集权，保障政治运行，肃清吏治，是秦监察制度的核心。为保障监察的有效性，秦已经初步将监察与行政在职官设置、职能划分上做了区别，这是非常重大的制度设计创新。再次，秦王朝的监察内容细密。从出土简牍材料来看，秦对各级官吏的监察内容十分仔细，不仅有政治监察，也有各项行政监察，几乎涵盖了官员的一切事务。

  秦朝虽创设了较为完备的从中央到地方的监察制度，但却没有避免二世而亡的命运。貌似强大的秦王朝，只存在了十五年，留下了各方面的历史教训。从监察的角度审视，也有值得总结的地方。监察是政治的延伸，秦王朝执行毫无弹性的法家路线，秦始皇本人“刚毅戾深，事皆决于法，刻削毋仁恩和义”，秦朝的御史们也一定如此。这样的“急法”，越是认真执行，越容易加剧社会矛盾的积累。特别是秦二世上台以后，面对农民起义，闭目塞听，自欺欺人，听到假话，怡然自得，说真话的人反而下狱；有时御史甚至与昏庸的政治沆瀣一气，如御史大夫盲目颂德就是例子。这样，再精致的监察制度也不能挽狂澜于既倒，甚至会起到加速政权灭亡的反作用。